Comment la lutte contre le terrorisme échappe aux lois de la guerre

Les recherches de Stephen Holmes portent sur l’histoire et l’évolution récente du libéralisme et de l’antilibéralisme en Europe, la Constitution de 1787 interprétée comme un plan d’expansion continentale, la quasi-impossibilité d’imposer des règles de responsabilité démocratique à l’État profond, l’héritage traumatique de 1989, et la difficulté qu’il y a à combattre le terrorisme djihadiste dans les limites de la Constitution des États-Unis et du droit international de la guerre. En 1988, il a reçu une bourse de la fondation Guggenheim pour mener à bien une étude sur les fondements théoriques de la démocratie libérale. Il a été élu Carnegie Scholar pour la période de 2003 à 2005 pour son travail sur la réforme juridique en Russie. Outre de nombreux articles sur l’histoire de la pensée politique, la théorie démocratique, la théorie constitutionnelle, la construction de l’État dans la Russie post-communiste et la guerre contre le terrorisme, Stephen Holmes a écrit plusieurs livres, parmi lesquels The Cost of Rights : Why Liberty Depends on Taxes, coécrit avec Cass Sunstein (1998), The Matador’s Cape : America’s Reckless Response to Terror (2007), The Beginning of Politics, coécrit avec Moshe Halbertal (2017), et The Light that Failed. A Reckoning (2019). Après avoir obtenu son doctorat à Yale en 1976, Stephen Holmes a brièvement enseigné à Yale et à l’Université Wesleyenne avant de devenir membre de l’Institute for Advanced Study de Princeton en 1978. Il a ensuite enseigné à Harvard, à l’université de Chicago et à Princeton avant de rejoindre la faculté de droit de l’université de New York.

 

Il a été invité à l’EHESS pour présenter un article intitulé « Why Counterterrorism Mocks the Laws of War » dans le cadre du Séminaire de Philosophie Politique Normative, rattaché au CESPRA.

 

Cet entretien a été réalisé par Luc Foisneau, directeur de recherche au CNRS (CESPRA), dans le centre audiovisuel de l’EHESS, 96 boulevard Raspail, à Paris, le 18 avril 2017.

Réalisation : Serge Blérard

Luc Foisneau – Vous êtes un expert reconnu du libéralisme, en particulier des penseurs français libéraux tels que Benjamin Constant1. Que diriez-vous à un étudiant désireux d’étudier l’histoire politique ?

Stephen Holmes – Les sciences sociales, pour prendre une définition de travail, c’est « l’histoire sans les événements ». Le monde est fait d’événements. Qu’arrivera-t-il à la France si Marine Le Pen est élue présidente de la République ? Que se passera-t-il dans le monde si Donald Trump est élu à la présidence des États-Unis ? Les élections sont des événements. Les guerres sont des événements. Les révolutions, les pandémies aussi. On ne peut pas étudier la société sans tenir compte de l’imprévisibilité notoire des événements futurs. Cela vaut aussi bien pour la théorie politique que pour toute autre discipline des sciences sociales.

 

Je pense que les étudiants en histoire de la pensée politique ont un avantage pour comprendre le monde contemporain, qui tient au fait que les historiens de la théorie politique lisent nécessairement les classiques, Thucydide, Machiavel, Hobbes, Tocqueville, etc. Ces penseurs étaient très sensibles à la manière dont les acteurs politiques se comportent, y compris dans des contextes d’effondrement des institutions politiques. Et puisque nous vivons une période de dissolution et de démantèlement des structures institutionnelles dans lesquelles l’Occident a vécu depuis la Seconde Guerre mondiale, la lecture de l’histoire politique donnera aux étudiants de larges perspectives et de vastes horizons en matière d’expérience politique. Les étudiants en histoire de la théorie politique, contrairement à la plupart des étudiants en science politique, ont peu de chances de croire que la monarchie, par exemple, serait un système politique anormal. Après tout, la monarchie est le système politique que l’on rencontre le plus dans l’histoire de l’humanité. Comprendre pourquoi les monarchies naissent, évoluent et disparaissent peut également nous aider à donner un sens au monde d’aujourd’hui, dans lequel les régimes démocratiques sont partout en crise et où de nombreux citoyens semblent prêts à accueillir le modèle du gouvernement par un homme fort. Étudier l’histoire politique, comme tout étudiant en théorie politique doit le faire, peut aider nos sociétés à répondre avec moins de crainte irrationnelle et de sentiment de perte de tout repère à cette nouvelle ère, qui est une ère de grande confusion politique.

Luc Foisneau – Vous avez publié un livre intitulé The Matador’s Cape : America’s Reckless Response to Terror2, dans lequel vous vous interrogez sur les raisons pour lesquelles la réponse américaine au 11 septembre a mal tourné. Pourriez-vous nous dire pourquoi vous considerez la notion de « guerre contre le terrorisme » comme une notion trompeuse ?

Stephen Holmes – Les lois traditionnelles de la guerre – codifiées réellement pour la première fois au XIXe siècle – ont été conçues dans un contexte de guerre symétrique. Vous aviez deux armées qui se battaient l’une contre l’autre. Et les soldats des deux camps étaient innocents. En effet, ils étaient politiquement obligés de se battre pour leur camp. Dans la guerre contre le terrorisme, en revanche, l’armée ennemie est entièrement composée d’individus considérés comme des criminels de guerre. Il s’agit d’un type de guerre très différent de celui qu’envisageaient les lois traditionnelles de la guerre.

 

Deuxièmement, les guerres symétriques, et les lois de la guerre adoptées pour réduire quelque peu l’horreur de la guerre et faciliter la sortie de guerre, furent conçues dans l’espoir qu’après la guerre, il y aurait la paix. Nombre d’inhibitions imposées aux soldats sur la manière de se comporter en temps de guerre ont été pensées dans l’espoir que la guerre prendrait fin et que les nations qui étaient à un moment donné belligérantes vivraient par la suite en paix. Il va de soi que cela est sans pertinence pour la guerre contre le terrorisme. On ne s’attend pas à ce que les pays occidentaux vivent un jour en paix avec les membres de l’État islamique ou d’Al-Qaïda.

 

L’incapacité manifeste des lois de la guerre à réglementer efficacement la lutte contre le terrorisme découle ainsi, en partie, du fait que ces deux conditions – la guerre opposait des combattants légitimes et serait, au bout du compte, suivie de la paix – sont absentes dans le cas de la soi-disant guerre contre le terrorisme.

Luc Foisneau – Pour autant, cela a-t-il un sens de vouloir parler d’un lutte libérale contre le terrorisme ?

Stephen Holmes – Je veux inscrire ma réponse dans le contexte de la question de savoir si le libéralisme – j’entends le libéralisme classique, de Locke à John Stuart Mill, Montesquieu, Benjamin Constant, etc. – fournit un cadre adéquat pour répondre au terrorisme tel que nous le connaissons aujourd’hui, en particulier au terrorisme salafiste radical. Si l’on examine les origines du libéralisme et de la guerre civile religieuse – comme le ferait un historien des idées –, il est possible de conclure qu’il n’est pas seulement probable, mais certain que le libéralisme était à l’origine une réponse à une violence d’inspiration religieuse, et, en particulier, une tentative de réduire la violence mimétique.

 

En général, mon analyse du libéralisme ne privilégie pas l’étude des marchés non réglementés et du consumérisme individuel, mais s’attache au défi le plus profond et le plus persistant auquel les sociétés humaines sont confrontées, qui n’est autre que la violence mimétique. En d’autres termes, lorsque vous ou un membre de votre groupe s’en prend à un membre de mon groupe, je suis poussé – c’est inscrit dans la nature humaine – à attaquer votre groupe, et je le fais d’une manière que j’estime proportionnelle mais que vous considérez pour votre part comme excessive. De ces affrontements découle une spirale de violence. Les flammes de la violence mimétique sont des cycles de vengeance, qui peuvent facilement dévaster les sociétés et les détruire de l’intérieur.

 

Et la politique dans sa dimension constructive, y compris la construction étatique sous toutes ses formes, repose sur différents mécanismes de réduction de la violence mimétique, comme le paiement du « prix du sang » pour apaiser le désir de vengeance. Mais je pense que, dans son principe, le libéralisme en tant que tel a été conçu fondamentalement pour réduire les spirales de violence en se concentrant sur l’individu coupable d’en avoir blessé un autre. Seul l’individu coupable – et non son groupe de parenté, sa communauté, sa nation ou sa race – doit être tenu pour responsable et subir les conséquences de ses actes.

 

Et je pense que l’une des grandes erreurs, ou l’une des grandes mystifications, au cœur de la réponse américaine au 9 septembre, en particulier, a été d’accepter l’invitation de Ben Laden à rejoindre une spirale de violence, et à attaquer non pas ceux qui ont perpétré le crime, ceux qui l’ont organisé, ou ceux qui lui ont apporté leur soutien logistique, mais une sorte de communauté « arabe » sans forme bien définie que l’on présenta à tous comme responsable de nous avoir blessés de cette manière. Or, cette décision de s’engager dans la voie de ce que j’appellerais la violence mimétique ou expressive – une violence qui nous fait nous sentir à nouveau forts, et non pas simplement des victimes –, plutôt que d’anticiper les conséquences évidentes d’une réponse disproportionnée – à savoir, des dommages collatéraux excessifs dus à un ciblage imprécis, des assassinats ciblés se trompant sur la personne, et, en particulier, le meurtre de civils qui n’avaient rien à voir avec le crime initial –, a produit toujours plus de violence, comme elle ne pouvait manquer de le faire.

 

Ainsi, en un sens, la leçon principale du libéralisme, qui est que nous devons discipliner la violence pour qu’elle ne produise pas davantage de violence, a été oubliée dans la guerre contre le terrorisme. Et elle a été oubliée, en partie, lorsque l’on a tenté d’appliquer la catégorie de la guerre à la catégorie de la lutte anti-terroriste. C’est une source de grande confusion intellectuelle. Je pense que cela témoigne de notre échec à comprendre ce que pourrait être la contribution du libéralisme à la lutte contre le terrorisme.

 

Le libéralisme, en effet – je pense que c’est l’une de ses principales contributions en matière de lutte contre le crime – est très fortement attaché à la présomption d’innocence. La présomption d’innocence implique que je dois prouver, fournir une preuve, présenter des arguments, dans un contexte contradictoire, pour montrer que vous avez fait quelque chose de mal. Or, dans la guerre, évidemment, il y a une présomption d’innocence. Les soldats sont innocents, mais vous pouvez les tuer. Non seulement vous êtes autorisés à les tuer, mais on vous ordonne de le faire. Ainsi, la présomption d’innocence n’impose aucune limite à l’usage de la violence en contexte de guerre : cela explique pourquoi la catégorie de la guerre est si destructrice lorsqu’il s’agit d’affronter un groupe de fanatiques radicaux dont le principal désir est de nous pousser à attaquer leur communauté de manière indiscriminée et, par là même, à susciter davantage de recrues pour leur cause insensée.

Luc FoisneauSi la notion de « guerre contre le terrorisme » a produit des effets aussi néfastes, pourquoi pensez-vous qu’une approche dans les termes du droit pénal fournirait une réponse plus appropriée à la menace terroriste ?

Stephen Holmes – Le terrorisme possède évidemment une nature propre. Il n’est ni crime, ni guerre. Il ne relève pas de la guerre, parce qu’il n’est pas un conflit armé entre des États-nations, ce qu’est la guerre. Et il ne relève pas du crime parce que, comme vous le savez, d’ordinaire, un braqueur de banques ne se fait pas exploser pour susciter des vocations chez d’autres braqueurs de banques. On a donc affaire à quelque chose de spécifique.

 

Or, bien que le droit pénal ne soit pas pensé pour répondre adéquatement à la menace du terrorisme, certains principes essentiels que l’on trouve dans les systèmes libéraux de justice pénale des pays occidentaux sont, me semble-t-il, tout à fait pertinents. Les deux principes les plus importants sont, d’un côté, l’individualisation de la culpabilité que je viens de mentionner : s’en prendre aux individus, s’assurer que l’on ne radicalise pas les membres de la communauté en véhiculant le message que ceux qui n’ont rien fait seront tués de toute manière – ce que nous avons fait, par exemple, avec les attaques de drones à l’aveugle.

 

Et le second principe – c’est tout aussi important, et essentiel à ma lecture du libéralisme comme une doctrine politique qui ne peut être réduite au consumérisme individuel et aux marchés non réglementés – est la nécessité de contrôler le bien-fondé des décisions gouvernementales : un gouvernement libéral est un gouvernement conçu de manière à ce que l’usage de la force doive être justifié devant un tribunal indépendant qui a le pouvoir de dire « non », qui a le pouvoir de critiquer, et de demander des preuves. Si le gouvernement est dispensé de donner des raisons pour recourir à la violence, il aura bientôt très peu de raisons pour défendre ses actions, il fera rapidement des choses qui produisent en fait davantage de violence, qui accélèrent en réalité la spirale de la violence dont je viens de parler.

 

Le libéralisme, par ses structures institutionnelles, telles que la procédure pénale, le contrôle législatif de l’action de l’exécutif, ainsi que d’autres mécanismes institutionnels qui obligent le gouvernement à justifier son action – nous devons toutefois être réalistes ici, ce n’est pas une solution parfaite –, pousse à un contrôle du bien-fondé de l’usage de la violence par le gouvernement, et tend à réduire l’usage de la force indiscriminée – ce que l’aile armée de la bureaucratie d’État, quand on la laisse mariner dans sa propre adrénaline, a peu de chances de faire.

 

Cela fait ressortir la différence qu’il y a entre la lutte contre le crime et la guerre. Il est très tentant pour une unité militaire, si un terroriste très important se trouve dans un bâtiment, de tout simplement faire exploser le bâtiment, peu importe qui d’autre se trouve à l’intérieur. Un service de police, en revanche, ne fera pas exploser un bâtiment, causant ainsi la mort de civils, simplement parce qu’un baron de la drogue y est installé. Ils ne le feront pas. Pourquoi ? Parce qu’avec le temps, la police a compris que la source la plus importante de son pouvoir est une bonne communication avec la communauté. Elle ne peut pas se comporter d’une manière qui ne respecte pas la communauté si elle veut obtenir de celle-ci des informations sur des malfaiteurs et des criminels.

 

On pourrait penser que cela a un rapport évident avec la guerre contre le terrorisme, car les terroristes se cachent souvent au sein des communautés. Et il faut évidemment s’assurer que l’information provient de la communauté – de mouchards et de personnes qui vous fournissent des informations sur les terroristes. Par conséquent, il faut appliquer le principe, non pas de la chimiothérapie (qui consiste à tuer des cellules saines pour atteindre l’unique cellule malade), mais d’une très forte réticence à réagir de manière disproportionnée et à causer des dommages collatéraux, au motif que vous avez besoin de relations de coopération avec la communauté.

 

La guerre ne procède pas ainsi, elle ne va pas dans ce sens. Peut-être qu’elle le devrait. Mais l’idée de base, dans la guerre, est que les ennemis portent tous des uniformes et que vous pouvez tous les tuer. Vous n’avez pas affaire à des civils. Dans les lois de la guerre, vous avez le principe de distinction, qui ordonne aux soldats de ne pas tuer les civils, ou de ne pas délibérément les prendre pour cibles. Mais il vous faut connaître l’origine de ce principe pour comprendre pourquoi il n’est pas pertinent et ne s’applique pas à la guerre contre le terrorisme.

 

On ne trouvera pas l’origine du principe de distinction dans le grand pouvoir de lobbying de civils innocents qui auraient su habilement inscrire leurs intérêts dans les lois de la guerre. Les lois de la guerre ont été écrites par des autorités militaires. Pourquoi feraient-elles une distinction entre les civils et les soldats ? La réponse est que, si leurs soldats ont le choix entre, d’une part, courir au-devant des fusils et des baïonnettes d’un ennemi armé qui veut les tuer et, d’autre part, se rendre dans une ville où ils peuvent violer les femmes et piller, ils feront ce qui est le plus sûr pour eux, et le plus attrayant. Mais des officiers ne peuvent pas laisser leurs soldats agir ainsi. Gaspiller des munitions sur des civils au lieu d’affronter l’ennemi devient ainsi une infraction pénale très grave, pouvant conduire à une exécution des contrevenants.

 

Cet argument – qui est celui de l’ordre et de la discipline, et non celui des droits humains des victimes – ne s’applique pas au combat aérien, parce que les gars dans les avions ne peuvent pas piller et violer. Ils ne sont donc pas tentés de le faire. Et cet argument ne vaut pas pour des situations de terrorisme, parce que les gars sont envoyés dans un contexte, comme celui que nous avons connu dans les montagnes d’Afghanistan, où l’ennemi est un groupe de criminels qui ne méritent, semble-t-il, pas de quartier.

Luc Foisneau – Dans The Light that Failed, vous écrivez que pour « beaucoup de citoyens qui ont perdu leurs illusions, l’ouverture sur le monde suscite désormais plus de motifs d’inquiétude que d’espoir ». Quelle est votre analyse de l’inquiétude actuelle dans les sociétés libérales et dans l’ordre international ?

Stephen Holmes – Je voudrais parler à la fois du Zeitgeist antilibéral d’aujourd’hui et de l’effondrement de l’ordre international. L’évolution de la lutte contre le terrorisme vers des politiques qui sont traditionnellement antilibérales, telles que, premièrement, la réduction des garanties procédurales pour ceux qui sont accusés d’avoir commis des crimes atroces – ce qui est une idée très opposée au libéralisme car vous devez établir qu’ils ont commis le crime avant de réduire leurs garanties procédurales – et, deuxièmement, le fait de punir des personnes pour des crimes qu’elles sont susceptibles de commettre à l’avenir, revient à utiliser le droit pénal pour empêcher des personnes jusqu’à présent innocentes de commettre des crimes que vous soupçonnez qu’elles pourraient commettre. Ce sont deux politiques très antilibérales que l’on voit partout à l’œuvre, y compris en France. La plus connue est sans doute la détention préventive.

 

Cette évolution s’inscrit dans ce que je présenterais comme une perte générale de crédibilité du libéralisme d’après-guerre, qui découle du fait que l’économie ouverte, qui est une valeur libérale très importante, est inextricablement associée à une démographie ouverte. Et aujourd’hui, je pense que les inquiétudes culturelles qui donnent lieu à des politiques antilibérales prennent leur source dans la conjonction de deux menaces. L’une est le terrorisme (des terroristes infiltrés clandestinement, susceptibles d’attaquer nos sociétés). Et l’autre est la menace que les migrants représentent pour notre identité.

 

Mystérieusement, la menace terroriste et la menace de l’immigration ont fini par se confondre, de façon irrationnelle, dans l’opinion publique, produisant le sentiment général que l’ordre libéral ne peut pas tenir bon. Le libéralisme, malheureusement, a traditionnellement été associé à des principes tels que la tolérance, qui aujourd’hui semble plutôt être à l’avantage des employeurs qui veulent des travailleurs peu qualifiés et des femmes de la classe moyenne qui souhaitent employer des femmes de ménage à bas salaires. C’est ainsi que l’on en vient à associer la tolérance à la discrimination de classe, et à l’idée de frontières ouvertes. Le libéralisme n’a pas de problème pour restreindre la circulation des marchandises. Le principe des tarifs douaniers est parfaitement libéral. Mais la libre circulation des personnes est une chose à laquelle le libéralisme a du mal à trouver une objection raisonnable.

 

En l’occurrence, les nationalistes, les chauvins, les communautaristes et les politiciens identitaires ont un argument beaucoup plus fort, qui consiste à dire : « Ils ne sont pas nous. » Vous savez, la phrase antilibérale de base que l’on entend partout : « Ce n’est plus notre pays, car des étrangers s’y infiltrent. » Aux États-Unis, c’est l’idée que nous, les « vrais Américains », sommes un morceau de sucre blanc en train de se dissoudre dans une tasse de café noir, et que nous allons perdre notre nature, nos contours, nous-mêmes, d’une certaine manière.

 

Le lien que cela a avec le terrorisme, je pense, n’est pas entièrement incompréhensible. Mais je crois qu’il y a un sentiment d’insécurité qui fait que les libéraux ont du mal à défendre les frontières ouvertes. Le monde, en effet, est rendu dangereux par les incroyables prouesses technologiques de notre société : les billets d’avion bon marché, les GPS, les distributeurs automatiques, autant de choses que les terroristes peuvent utiliser pour nous nuire. La société ouverte est perméable et vulnérable. Et nous ne pouvons pas fermer les frontières. Par conséquent, nous devons apprendre à gérer cette menace. Et c’est une autre raison pour laquelle nous devrions traiter le terrorisme comme une forme de crime. Cela fait des siècles, des millénaires, que le droit pénal fait face à une menace de violence qui ne disparaît pas. C’est là une autre raison pour laquelle le paradigme de l’application de la loi (law enforcement paradigm), qui part du principe qu’il y aura toujours des crimes, est mieux adapté à la menace du terrorisme que le paradigme de la guerre, qui part du principe que le conflit finira par cesser.

 

L’ordre international, j’en conviens, est sur la sellette aujourd’hui. L’OTAN, l’Union européenne… Vous avez trois candidats à la présidence en France qui sont anti-européens et vaguement pro-Poutine3, ce qui est extrêmement bizarre. Cependant, cela reflète exactement la politique de Donald Trump4, pour ce que l’on en sait. Donc cela montre qu’il y a, une fois de plus, un Zeitgeist antilibéral dans le monde.

 

Du point de vue de Trump, il n’y a rien de plus dérangeant que l’Union européenne, parce qu’un bloc commercial, ou un système commercial organisé au niveau international, rend l’intimidation et la domination plus difficiles à pratiquer. Pour intimider et dominer, dans le commerce international, il vous faut des relations bilatérales. Trump est donc déterminé à remonter le temps, à nous ramener à une époque où les relations commerciales étaient bilatérales, parce que c’est dans ces conditions qu’il est possible de pratiquer l’intimidation et la domination.

 

Et, comme l’histoire du XXe siècle nous l’a appris, l’intimidation et la domination dans le commerce extérieur bilatéral est une source de conflagration mondiale. Je suis donc très préoccupé par l’affaiblissement de l’attachement libéral à la coopération économique internationale, ou multilatérale, ainsi que de l’attachement à des principes libéraux dans des domaines comme celui de la lutte contre le terrorisme.

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1

Voir Stephen Holmes, Benjamin Constant and the Making of Modern Liberalism, New Haven, Yale University Press, 1984. Voir également Passions and Constraint : On the Theory of Liberal Democracy, Chicago, University of Chicago Press, 1995.

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2

Stephen Holmes, The Matador’s Cape : America’s Reckless Response to Terror, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.

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3

Lorsque cet entretien a été réalisé, le 18 avril 2017, Emmanuel Macron n’avait pas encore été élu président de la République.

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4

Donald Trump a été élu président des États-Unis le 8 novembre 2016.