Pour une sociologie historique et politique de l’intégration européenne - Première partie 

Le terme « intégration européenne » est problématique. Il exprime une prophétie téléologique, susceptible de réduire le sens du processus à une intégration inéluctable des différentes unités, espaces et champs qui composent l’Europe [Outhwaite 2008, 2017]. L’histoire des institutions européennes, du moins telle qu’elle est le plus souvent donnée à voir en science politique et en droit, présente des lacunes en lien direct avec cette conception. En dépit de nombreux et excellents travaux historiques, les institutions européennes sont encore souvent perçues dans ces disciplines comme une création sui generis, commençant par le traité de Rome et se poursuivant dans les institutions et les politiques de l’UE – toutes deux guidées par des jeux interétatiques rationnels ou par des dynamiques entre institutions supranationales ou étatiques. Les travaux récents d’historiens et de sociologues politiques procèdent toutefois d’une autre construction. Ils montrent plutôt que la genèse et le développement des institutions européennes (qui n’est pas irréversible) dépendent de configurations socio-historiques diverses, où des élites en réalité très variées (hommes d’État et fonctionnaires européens, intermédiaires américains, entrepreneurs transnationaux, industriels ou ingénieurs) ont restructuré leurs relations de pouvoir dans l’interaction entre les champs nationaux et internationaux.

Dans cette perspective, on se propose ici de développer le sillon tracé depuis plusieurs années par des auteurs inspirés de la théorie des champs (de Kauppi [1997] à Schmidt-Wellenburg et Bernhard [2020] en passant de nombreux autres cités ci-après) en insistant plus particulièrement sur les implications de la formation de l’UE comme champ bureaucratique. Situé au carrefour de différente perspective, ce prisme nous semble contribuer à renouveler au moins en partie la compréhension de la dynamique, du fonctionnement, mais aussi des tensions toujours très présentes qui marquent l’UE. 

La genèse plurielle des institutions européennes

Loin d’être un processus sui generis, la genèse des institutions européennes s’est ainsi construite comme le fruit de relations de pouvoir sur la « longue durée » [Klausen et Tilly 1997 ; Bartolini 2005]. Son chemin depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale est largement ancré dans des interdépendances et des constructions sociales préexistantes, même si elles furent interrompues par les deux guerres mondiales [Mazower 1998 ; Cohen 2012]. L’intégration européenne a pris en outre la forme de projets multiples (de Fritalux à l’OECE, au Conseil de l’Europe, à la Communauté européenne de défense ou à la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe), dont ceux qui conduisent à l’Union européenne (CECA, Euratom, CEE) ne furent qu’une partie. Ce qu’on appelle à tort le projet européen est de facto une somme de projets concurrents et de tentatives plus ou moins oubliés. Sa genèse est le fruit de jeux multi-causaux, toujours historiquement contingents sinon imprévisibles, qui liaient en outre leurs acteurs (nationaux et transnationaux) et leurs objectifs à des relations plus larges avec l’ONU, les USA, l’URSS ainsi qu’à toutes les reconfigurations politiques du monde liées à la décolonisation.

À ce premier stade, il est difficile de ne pas être d’accord avec Perry Anderson quand il dépeint l’intégration européenne comme « un champ de mines de malentendus » [Anderson 2009 : 88]. Mais le fait que ce processus ait été conduit par le compromis et le droit plutôt que la violence (au moins directement) semble avoir créé un chemin singulier faisant sens au-delà des constantes définitions et redéfinitions du projet européen. Créées à partir et au-delà des États-nations européens, les institutionnalisations de l’Europe ont convergé, pas à pas, vers la formation de bureaucraties et de droits transnationaux au carrefour des différents champs du pouvoir, tout en évitant (ou au moins en différant) la centralisation politique. Ce processus de formation d’un centre bureaucratique et juridique sans centralisation correspondante de la politique (ce qui ne veut pas dire qu’il n’y ait pas de politique ou de concentration de ressources, bien au contraire) n’est pas seulement le résultat d’un projet technocratique en tant que tel, même si l’attrait de la technocratie, selon l’expression de Habermas, fut présente [Cohen 2012] et si elle en est incontestablement l’un de ses résultats. Il est plutôt le résultat de batailles constantes entre élites. Après deux guerres produites par le déséquilibre entre des élites européennes concurrentes, notamment en France, au Royaume-Uni et en Allemagne [Charle 2001], différentes élites, dont un grand nombre d’hommes d’État, de diplomates et d’avocats partageant un esprit d’État, ont cherché à proposer des solutions visant stabiliser la paix mais aussi à restaurer la position de l’Europe et de ses élites. Cette position avait subi de plein fouet les catastrophes successives qu’avaient représentées les deux guerres mondiales et se trouvait à nouveau contestée par les processus de décolonisation et le risque d’une nouvelle guerre. Dans de telles circonstances, une réponse positive à la pression des États-Unis pour unifier, d’une manière ou d’une autre, la partie occidentale de l’Europe, est apparu à plusieurs acteurs dominants dans leur champ du pouvoir respectif comme une solution.

Signatures apposées au traité instituant la CEE

Signatures apposées au traité de Paris (1951) instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA)

Des historiens comme Millward l’ont démontré. Mais Millward a incontestablement sous-estimé la diversité de ces élites, des intérêts et des enjeux (politiques, administratifs, économiques, engagés ou non en Europe), leurs visions concurrentes de l’Europe et des diagnostics économiques [Parsons 2006 ; Schot 2010 ; Warlouzet 2011, 2017]. De même les nouvelles relations et solidarités que ces élites construisaient à différents niveaux et entre différentes organisations européennes et internationales [Kaiser et al. 2009 ; Patel 2013] ainsi que le double-jeu qui caractérisent les circulations entre les champs émergents de pouvoir transnationaux et le champ du pouvoir national [Dezalay et Madsen 2016]. Mettre l’accent sur ces jeux d’élite du pouvoir plus larges (incluant les jeux transatlantiques [Cohen 2012]) plutôt que sur des positions d’État souvent vues d’un peu trop haut invite ainsi à situer la série de décisions conduisant à la genèse des institutions dans des équilibres complexes et changeants du pouvoir, des mobilisations et des alliances contingentes selon les enjeux en cours dans des configurations variables. Mais elle explique aussi la dynamique plus large du processus à plus long terme.

Les principaux sociologues de l’État ont montré comment la genèse de la bureaucratie et, du reste, de ce que Bourdieu [1997] appelait le « champ bureaucratique » résultait d’une solution pratique permettant au souverain de neutraliser ses concurrents (princes de sang ou membres de la haute noblesse), en développant un espace qui les mettait à distance relative et gérait les conflits potentiels liés à la distribution des ressources. Tout se passe ici comme si les principaux protagonistes de la construction européenne reproduisaient constamment ce processus. Quelles que soient les intentions des élites ou des causes structurelles plus larges, le chemin collectif emprunté pour les institutions européennes tend de façon récurrente vers la création de comités, d’administrations et d’instruments juridiques et bureaucratiques visant à neutraliser les pouvoirs concurrents et à éviter la monopolisation des ressources mis en commun ou générées par l’un ou l’autre. Ce mécanisme est visible à la naissance de la CECA, où l’idée générale était d’éviter qu’un pays européen devienne dominant par la production d’acier et de charbon. Plus tard, les institutions du Marché commun ont été conçues comme une sphère de négociations permanentes orientées vers la définition de politiques et surtout d’un intérêt général commun, soit l’intégration routinière des intérêts et non une succession de marchandages assurant la victoire de tel ou tel. Bien que dans un contexte tout à fait différent, c’est une dynamique similaire qui est à l’œuvre dans les développements récents. Le travail de Kelemen sur l’« agencification » [Kelemen et Tarrant 2011] montre en effet que la création et surtout l’organisation de nouvelles agences européennes, processus qu’il qualifie de nouvelle vague de construction de l’eurocratie, dépend précisément de la nature conflictuelle de la question en jeu et du degré de contrôle que les représentants des États membres veulent maintenir. Le leadership de la banque centrale tient aujourd’hui à sa capacité à incarner une position indépendante (y compris vis-à-vis des autres institutions de l’UE) et aux instruments qu’elle développe pour l’attester [Mudge et Vauchez 2012 ; Fontan 2013 ; Lebaron 2015 ; Sacriste et Vauchez 2019].

Ce processus de neutralisation du pouvoir n’est pourtant pas seulement le résultat de procédures visant à trouver le meilleur équilibre en excluant les pulsions de contrôle et le leadership politique. L’instinct de contrôle et de leadership sont en effet ici bien à l’œuvre mais sous une forme à la fois déniée et surtout différée dans le temps. Bien que centraux dans le jeu européen, le calcul et les jeux de pouvoir sont en effet le plus souvent simultanément refoulés par le jeu diplomatico-bureaucratique pour prendre la forme d’une anticipation sur un contrôle indirect à venir plutôt que d’un combat direct pour le pouvoir. La genèse de la bureaucratie européenne en est elle-même une bonne illustration. Contrairement à une légende persistante qui considère Monnet comme un technocrate français rationnellement orienté vers la reproduction d’une bureaucratie d’État, le développement de la bureaucratie sous la CECA est plutôt le résultat de tentatives de ses partenaires à la Haute Autorité pour l’empêcher de contrôler les nouvelles institutions. La création d’institutions telles que le Conseil des ministres résulte de la crainte des représentants des petits pays et d’une tentative de limiter le pouvoir de la Haute Autorité qu’il devait diriger. Dans le même ordre d’idées, la création d’un fonction publique européenne permanente n’était pas une option soutenue par Monnet, qui préférait l’utilisation d’agents contractuels à court terme. Elle a été préférée par ses partenaires, alliés sur ce sujet avec un juriste français opposé à la nouvelle technocratie et prenant le pouvoir après la Seconde Guerre mondiale en France, dans le but d’éviter que Monnet n’ait la main sur le processus de recrutement [Conrad 1989, 1992 et pour une synthèse récente Lebaron et Georgakakis 2021].

Comment expliquer alors que l’Union européenne devienne dominante parmi une multitude de projets semblables et d’une nature différente de celle des organisations internationales créées à la même époque ? Ici, la comparaison avec le processus de formation de l’État fonctionne aussi, mais dans un sens différent de celui d’une confrontation entre les États et les institutions européennes qui est le prisme souvent exclusif en science politique : le processus d’intégration se donne en effet tout autant à décrypter comme un processus latéral entre et à travers les différentes institutions européennes. Dans un processus d’intégration des unités politiques, très semblable à celui analysé par Norbert Elias pour la transition du régime féodal vers l’État, les plus grandes unités administratives de l’Europe, mais aussi les plus symboliquement attractives à moyen terme, tendent à absorber le plus petite. Comme on le sait, rien n’était joué entre le Conseil de l’Europe, la Communauté européenne de l’acier et du charbon (CECA) et l’Association européenne de libre-échange. Beaucoup des acteurs dominants du moment, dont Monnet, misaient sur la CECA ou l’Euratom et se montraient sceptiques face à la CEE. Mais la fusion des trois commissions a conduit à une plus grande unité à la fois matérielle et symbolique, qui a tendanciellement relégué les autres projets au profit du marché commun puis de l’Union, dotée de sa propre logique. La façon dont les élites investissent les nouvelles institutions est, comme Haas [1958] l’a montré, un enjeu majeur pour l’intégration et l’effet de débordement qui la fonde. Le « choix de l’Europe » et la mobilité professionnelle qu’il entraîne est à l’origine d’une concentration croissante dans les institutions de l’Union européenne. Une étude remarquable du Parlement européen [Cohen 2012] a récemment montré comment les élites émergentes, dont la plupart ont occupé plusieurs postes dans différentes institutions nationales et internationales, ont finalement choisi de concentrer leurs investissements sur le Parlement européen, créant en même temps le processus d’autonomisation qui les a différenciées, au moins partiellement, de leurs États nationaux.

L'hémicycle à Bruxelles

L'hémicycle à Bruxelles.

Dans ce processus, la dimension symbolique (dimension là encore souvent sous-estimée par la science politique, y compris par Haas), fut essentielle pour déterminer les attentes et les investissements des élites. Cette dimension symbolique, ou ce que je décrirais comme une dynamique autoréalisatrice de la valeur symbolique de la CEE puis de l’UE, fut à l’époque cruciale pour les agents naviguant entre différents champs, tels que les avocats ou les économistes qui ont créé la valeur de l’institution européenne par (et pour) leurs propres investissements. Dans le modèle de Haas, l’intégration des secteurs transnationaux existants de l’économie ou des champs sociaux est le moteur principal. Théoriquement éclairante, cette hypothèse a toutefois tendance à minimiser la création de champs interstitiels qui ont pourtant été empiriquement essentiels, à la fois comme lieu de passage mais comme lieu de créditation et d’accréditation pour ainsi dire. Désormais bien analysé, le cas des juristes, dont la contribution à la construction des institutions juridiques européennes a été décisif à plusieurs reprises montre clairement que leur investissement au carrefour des domaines du droit et des organisations politiques nationales et internationales a conduit à l’autonomisation différentielle du Conseil de l’Europe et de ce qui allait devenir l’UE [Vauchez et de Witte 2013 ; Vauchez 2015 ; Madsen 2016a]. Pour les économistes, des études équivalentes sont à développer plus systématiquement, mais celles qui ont porté sur la création d’une monnaie européenne au début des années 1970 montrent le rôle important d’un groupe relativement circonscrit d’acteurs circulant entre organisations nationales, internationales et européennes [Rosenthal 1975]. Il s’agit de savoir qui se rallie aux nouvelles institutions et à qui, mais dans un sens plutôt différent de celui d’un changement de loyauté du niveau national au niveau supranational. Ces études montrent plutôt que ces ralliements sont moins l’effet d’une conversion que le produit du sens pratique d’acteurs jouant à partir de plusieurs positions [Kauppi et Madsen 2013], commettant des erreurs ou des allers-retours dans leurs investissements, suivant la tendance dominante du moment ou se différenciant par des coups stratégiques ou des tentatives à la marge du jeu : autant de pratiques qui participent de la construction de champs transnationaux au niveau européen, sans nécessairement supposer de basculement univoque de loyauté, qui est pourtant la variable mise au centre de nombre d’analyses.

Cette concentration latérale n’est cependant pas complète et n’a rien à voir avec une évolution inévitable. Pour les mêmes raisons, des périodes de reflux (spill-back) sont possibles et elles apparaissent en effet. Les moments critiques ont permis retarder le développement de ces institutions et parfois de les mettre à mal. Au cours de la crise de la chaise vide, la Commission a créé un déséquilibre en construisant une coalition contre la France, à un moment où celle-ci était en position de force relative, cette « crise » conduisant au gel de nouveaux développements institutionnels jusqu’à l’Acte unique européen de 1984. Après la « relance de l’Europe » sous Delors, la dynamique créée par ce que de nombreux néo-institutionnalistes ont, à tort ou à raison mais de façon très significative, perçu comme le « leadership de la Commission européenne », a provoqué un contrecoup quand il est apparu que ce « leadership » pouvait conduire à une forme de supranationalisme ou, du moins, à une tendance autonome visant à équilibrer le nouveau marché par des politiques ou des réglementations sociales. De nombreux protagonistes importants (élites gouvernementales prônant le néo-libéralisme, élites d’État des secteurs économiques convertis à des doctrines proches, élites économiques, etc.) ne le voulaient pas et ne le veulent toujours pas. Il est cependant intéressant de noter que ces deux événements montrent également que si le développement politique s’est depuis lors arrêté ou a significativement ralenti, les acteurs bureaucratiques n’en ont pas nécessairement pâti, voire en ont profité dans un contexte ou l’enjeu de la neutralisation était à nouveau saillant. Pour ne prendre qu’un indicateur, le nombre d’agences européenne a cru de plus d’un tiers et leur personnel de 160 % entre 2004 et 2009, période de stagnation politique s’il en est, selon la plupart des commentateurs. Comme on l’a remarqué ailleurs, et pour s’en tenir à la politique de la Commission européenne, il n’y a pas de contradictions absolues entre les auteurs qui traitent de la fin de son leadership politique [Kassim et Menon 2003] et ceux qui voient son renforcement administratif [Egeberg 2006], pour reprendre un débat typique de la littérature au tournant des années 2010. En d’autres termes, l’institutionnalisation de l’Europe comme champ bureaucratique transnational médiatisant et recomposant les relations entre les champs de pouvoir se poursuit et résiste aux blocages politiques, mais sans aller nécessairement dans le sens de l’émergence constamment prophétisée d’un champ politique européen unifié.

Le champ de l’eurocratie et les bases sociopolitiques des batailles institutionnelles de l’UE

Qui contrôle ce champ et avec quels effets sur la dynamique de l’intégration européenne ? Le processus de la genèse nous aide à mieux comprendre que l’eurocratie est très loin d’être le seul acteur de ce processus et qu’il n’est pas non plus un acteur unifié. Situées dans un carrefour relationnel historiquement changeant, les nouvelles institutions européennes ont été, tout au long du processus, peuplées par différentes vagues si l’on peut dire, avec des élites souvent marginales ou marginalisées dans le cas de la CECA [Carbonell 2015] puis de nouvelles élites en devenir pour la CEE [Seidel 2010], elles-mêmes constamment confrontées aux nouveaux venus des élargissements successifs [Ban 2013]. Ces différentes vagues ont chaque fois remis en jeu le contrôle sur le champ et alimenté la dynamique des concurrences internes entre « eurocrates ». Sans oublier les autres institutions du champ, ce qui suit se concentre sur la sociologie politique du champ social tout autant qu’institutionnel et politique que forme le « complexe de Bruxelles », selon l’expression de Fligstein [2008], soit le noyau dur de l’UE.

L’expression de microcosme bruxellois – le « Brussels bubble » –, et le nombre d’articles et de pages web pour les initiés (https://www.politico.eu/tag/brussels-bubble/), les stagiaires ou les nouveaux arrivants (http://eububble.eu/castes-the-stagiaires), sans parler désormais des romans, disent assez qu’il existe un milieu spécifique. Il reste qu’au-delà de l’amusement, de l’émerveillement ou de la critique de ce milieu, il faut le construire sociologiquement, sans doute au-delà d’un simple milieu, comme une sorte d’épicentre du champ bureaucratique européen. Située au carrefour de différents champs du pouvoir national et transnational, le « champ de l’eurocratie » [Georgakakis et Rowell 2013], ici le cœur du champ institutionnel de l’UE, peut être théoriquement défini comme un espace social de délégation où différents types de bureaucrates — fonctionnaires nationaux et européens, mais aussi bureaucrates élus (i.e. les politiciens du champ, soit les députés et, dans une certaine mesure, les commissaires européens), représentants des entreprises, des intérêts sociaux et diversifiés (de l’international au local) — concourent, avec l’aide d’intellectuels et d’intellectuels organiques, d’experts externes, de think tanks et de journalistes, à traduire dans des politiques et des instruments des demandes venant de différents champs sociaux et du pouvoir.

Véritable agence (au sens d’agency) collective, cet espace théorique rend compte de relations de coopération et de concurrence qui s’effectuent en réalité au sein d’une infinité de comités européens, de commissions, d’arènes et de forums bureaucratiques. Il est du même coup irréductible à l’une ou l’autre des institutions européennes. En plus du personnel de ces institutions, il comprend donc en bonne place les représentants des États membres ainsi que d’autres représentants ou experts qui, au demeurant, ne sont pas tous nécessairement européens : la chambre américaine de commerce, l’AmCham pour les initiés, par exemple, un des fora et du reste un des acteurs collectifs permanent et important de ce champ. Au sein de ce champ, les relations de concurrence et de coopérations sont en partie structurées par des clivages entre les institutions (notamment la Commission, le Conseil des ministres ou le Parlement européen), entre les différents intérêts en jeu (États, institutions, entreprises, groupes sociaux) ainsi qu’entre différentes idéologies politique ou visions de l’Europe ou de l’équilibre entre les questions sociales, environnementales et économiques par exemple. Mais ces concurrences sont aussi le produit d’une série d’enjeux de pouvoir propres à la structure sociologique de ce champ et à la distribution de l’autorité en son sein.

La sociographie des différents acteurs et du personnel en compétition montre en effet une structure de relation reposant sur l’inégale répartition de l’autorité sur le champ. Si les champs transnationaux impliquent des hiérarchies floues ou chevauchantes et des marges de manœuvre (ou du moins l’illusion de marges de manœuvre) plus grande, ils n’en sont pas moins inégalitaires. Dans le champ bureaucratique européen, les agents individuels et collectifs disposent ainsi d’une autorité différentielle pour parler légitimement au nom de l’Europe. Dans des conjonctures exceptionnelles, le pouvoir sur le champ peut s’incarner directement dans les chefs d’État ou de gouvernement qui lui sont plutôt extérieurs. Un discours d’Angela Merkel ou du président français, notamment, peut être écouté et structurer un ensemble d’anticipations, surtout s’il est par la suite relayé par ses représentants avec constance dans les différentes arènes et comités évoqués, mais ceux-ci sont plutôt extérieurs et seulement investis ponctuellement dans le champ. Dans les conjonctures routinières, l’autorité dépend plutôt de positions et de compétences politique et sociales propices pour incarner un point de convergence au sein du champ. Cette capacité est liée à la fois aux ressources individuelles (famille, éducation, capital social, connaissance de la machine de l’UE) et bien sûr aux ressources collectives (qui l’on représente et ce que l’on représente, et à quel niveau), mais, elle est simultanément liée à une forme de réputation interne, où la confiance et la crédibilité des positions à moyen terme sont ici particulièrement importantes. Ici encore, les leaders des institutions comptent, surtout s’ils parviennent à incarner un collectif, voire un club comme le G5 sous le mandat de Junker. Mais la variable institutionnelle et hiérarchique ne prévaut pas nécessairement : un commissaire européen, souvent de passage, a souvent moins de pouvoir qu’un directeur général1 ou un directeur ; un représentant permanent d’un État membre peut jouir d’une centralité très différente d’un autre en fonction de l’État qu’il représente mais aussi de sa connaissance plus ou moins intime du microcosme et dans ce cas, la position acquise dans le sous-champ de la politique publique X ou Y est important.

Différents types de ressources sont également en compétition pour l’exercice de cette autorité. À volume de ressources égal, il existe ainsi des différences importantes, voire une opposition structurale, entre les agents qui vivent pour et de l’Europe de manière permanente et les autres. La fonction publique européenne, soit la fraction des agents travaillant dans et pour les institutions européennes dont la permanence est garantie par le droit, en l’espèce le statut de la fonction publique, est un bon exemple du pôle permanent du champ. Bien que regroupant des agents de nationalité d’origine, elle s’est construite avec le temps et grâce à la permanence comme une sorte de Stand weberien [Georgakakis 2019a] assez nettement différencié d’autres groupes (fonction publique des États membre, lobbyistes) et avec des responsables maîtrisant les règles formelles et informelles, possédant les connaissances et le capital social pour naviguer dans les milieux européens, ce qui représente autant de compétences sociales centrales pour incarner les institutions européennes et l’intérêt européen avec un certain succès. L’autorité des fonctionnaires européens reste toutefois limitée par la nature administrative de leurs ressources et de leur légitimité, cette dernière étant bien davantage liée à la reconnaissance de leur sens du service et de l’équilibre, qu’à leur autorité politique. Par opposition, d’autres agents ne tirent pas leur autorité de leur domesticité dans le champ, mais au contraire, de ce et ceux qu’ils représentent à l’extérieur du champ, avec un poids extrêmement variable (par exemple en fonction de la population ou du PIB pour un État, du C.A. ou de l’emploi généré ou escompté pour une entreprise ou un secteur d’activité, etc.)

« La fonction publique européenne »

Entretien avec Didier Georgakakis réalisé par le Groupe de recherche sur l’Union européenne (GrUE), le 29 novembre 2019.

L’équilibre entre les agents permanents du champ et ceux qui en sont plus des agents intermittents (voire de passage) n’est sociologiquement pas réductible à des questions de statut. De nombreux représentants permanents d’États ou de groupes d’intérêt ont également passé une grande partie de leur carrière dans le champ, en sont devenus des agents de long terme et accumulent des ressources internes très proches de celles des agents de la fonction publique de l’UE en plus de leurs ressources externes (qui dépendent elles-mêmes des caractéristiques et de la force de l’État, de l’entreprise ou du groupe social qu’ils représentent). Des études récentes montrent parfaitement que les représentants des mouvements sociaux à l’intérieur du champ sont fortement tributaires des institutions, non seulement financièrement, mais surtout selon l’accumulation d’un capital bureaucratique distribué et, dans une certaine mesure, contrôlé par les institutions. C’est l’un des paradoxes des activités des syndicats européens, des représentants des groupes d’intérêts et des groupes qui incarnent la « société civile européenne » [Michel 2008, 2012 ; Eberwein et Saurruger 2013 ; Johansson et Kalm 2015 ; Laurens 2015] : censé être un contre-pouvoir, les acteurs de la société sont en réalité partie intégrante du champ bureaucratique européen, et ceci dans des proportions beaucoup plus fortes que dans d’autres espaces.

C’est dire que la distribution du pouvoir ne se joue pas seulement sur le plan institutionnel et politique. Cette attraction pour un pôle bureaucratique d’initiés a longtemps été un facteur d’intégration dans le champ, et elle s’est révélée déterminante pour la construction de l’autorité, les pratiques de pouvoir, des visions du jeu, et même des registres de vérité et de justifications. Il est de ce point vue significatif que les dirigeants de la Commission qui ont incarné le plus fortement une autorité de type politique, parfois jusqu’à être perçus comme charismatiques par les milieux européens, furent en réalité beaucoup plus proches du « charisme de fonction » des bureaucrates que de celui des tribuns du peuple. Walter Hallstein, le premier président de la Commission de la CEE, était surtout reconnu pour avoir construit une administration « prussienne », forte et concurrentielle, dirigée par des docteurs en droit et avoir fait fonctionner les institutions malgré l’opposition politique de De Gaulle. Après lui, l’autorité de Delors a beaucoup dû à son expérience de bureaucrate, habitué à se situer au centre des tensions d’un champ ou à se mouvoir entre gauche et droite. Elle a tenu à sa capacité à contrôler la machine de la Commission à travers son cabinet et à maîtriser discrètement l’agenda cognitif du Conseil [Ross 1995], dans son alliance avec le secrétaire général du Conseil à l’époque [Mangenot 2010], plutôt que dans le fait d’être devenu une figure populaire en Europe. Le chapitre de ses mémoires consacré à son passage à l’Europe valorise beaucoup plus les vertus du charisme de fonction que celle du tribun. Difficile dans une telle situation de blâmer les présidents de la Commission pour leur absence de charisme, comme Peterson l’a dit dans un article provocateur [Peterson 1999].

Ce poids du capital bureaucratique et institutionnel se donne aussi à voir dans l’autorité discrète mais considérable dont jouissent les secrétaires généraux [Kassim 2004, 2020] et les directeurs généraux [Georgakakis et de Lassalle 2007, 2010] – ou au moins certains d’entre eux –, ou des figures plus techniques. Dans ce champ, le succès provient davantage de la capacité à construire discrètement les compromis qu’à faire du bruit politique, ce qui, dans la division locale du travail, demeure une prérogative des leaders politiques européens et dont ils usent avec plus ou moins de parcimonie en fonction de leur position de pouvoir. Alors que beaucoup de politologues, dans leur recherche d’une normalisation politique, se concentrent sur les règles formelles de cet ensemble d’institutions, une sociologie politique plus sensible à la structure sociale du pouvoir tend à montrer que la dimension publique de la pratique politique (comme l’interpellation des médias ou de l’opinion par exemple) se situe plutôt ici aux marges du champ ou dans des contextes de jeu spécifique. De façon convergente avec cette structure générale, les mesures visant à renforcer le Parlement européen ont en réalité rendu encore plus intenses les relations entre les institutions. Partant, elles ont tendu à renforcer l’autorité provenant des compétences bureaucratiques et techniques plutôt que de la construction et, en retour, de l’incarnation du (ou d’un) peuple européen [Beauvallet et Michon 2010].

le siège du Parlement européen à Strasbourg

Le siège du Parlement européen à Strasbourg.

Le type d’autorité bureaucratique dominant au sein du champ fait toutefois l’objet d’une concurrence. Il existe des batailles quotidiennes pour déplacer le centre de gravité du champ, plus ou moins vers le pôle des initiés ou plus ou moins vers l’extérieur. Ces batailles ont ainsi un effet sur la vision et le pouvoir symbolique de l’un ou l’autre modèle d’intégration et de gouvernance : l’équilibre entre « l’intergouvernementalisme » et le « supranationalisme », sur lequel se concentrent tant d’études en science politique, est de ce point de vue moins une réalité structurelle intangible que l’expression d’un enjeu de pouvoir dans la bataille pour la définition de la situation à l’intérieur du champ, et qui du reste produit des effets auto-réalisateurs en conférant des ressources symboliques aux supposés gagnants du moment. Dans cette bataille pour la définition de l’autorité légitime, les différents protagonistes tendent aussi à projeter leur modèle et leur style de bureaucratie qui reproduit en grande partie la bataille internationale entre les modèles d’universalisme français et américain analysés par Bourdieu. Dans l’administration européenne, le compromis continental ou franco-allemand fabriqué par Walter Hallstein et Émile Noël, le secrétaire général de la CEE entre 1957 et 1984, était fondé sur les valeurs et les connaissances européennes ; il est désormais sévèrement concurrencé par le modèle néo-managérial « anglo-saxon » qui est devenu dominant au point de mettre en crise la reproduction sociale des fonctionnaires et la vocation de ceux qui étaient le plus attiré par une carrière dans les institutions [Georgakakis 2017]. La même chose vaut pour les intermédiaires et ceux qu’on appelle de plus en plus des lobbyistes, pour lesquels le style américain a remplacé le style antérieur de l’avocat d’État européen [Dezalay 2013 ; Lahusen 2013].

Bien que peu analysées et surtout visibles à l’extérieur, ces batailles sont de la plus haute importance. Elles pèsent d’abord sur l’équilibre des pouvoirs et donc sur le processus collectif visant à traduire les apports externes dans les décisions « européennes ». La production de politiques publiques est un processus assez complexe et très fragmenté qui nécessite une compréhension de l’équilibre en jeu à l’intérieur du sous-champ des politiques, avec des configurations des « hommes derrières les décisions », selon le titre du classique de Rosenthal, très différentes [Rosenthal 1975 ; Smith 2003]. Dans la politique européenne de la concurrence, par exemple, les fonctionnaires européens sont assez centraux, alors qu’ils sont à la marge par rapport aux représentants des diplomates et des militaires des trois grands en matière de défense [Mérand 2008] ou par rapport aux spécialistes américains au sein des réseaux de politiques de la sécurité européenne [Bigo 2013]. Il reste que la répartition des ressources individuelles et collectives (y compris les ressources symboliques) pèse sur les pratiques et les stratégies dans les micro-situations informelles qui finissent par constituer une décision. À un niveau plus macro, cet équilibre des ressources à des effets majeurs sur la « capacité entrepreneuriale » des institutions supranationales et, par conséquent, sur tous les changements de politiques résultant de la répartition du pouvoir entre les entités collectives. L’impulsion néolibérale ou les nouveaux pouvoirs de contrôle des budgets nationaux ne doivent pas, dans cette perspective, être considérés comme une volonté politique de la Commission en tant que telle mais plutôt comme le résultat, plus ou moins rationalisé, de batailles qui ont leur origine dans le champ et sont tributaire des luttes en son sein. Dans un contexte de convergence substantielle entre les différents champs de pouvoir vers le néolibéralisme, l’affaiblissement du pôle permanent du champ de l’eurocratie fait que ses acteurs, quelles que soient leurs préférences d’origine, n’ont en définitive pas beaucoup d’autres choix qu’entre la retraite (dans tous les sens du terme pour certaines générations) et suivre, sinon précéder, les nouveaux maîtres pour, par exemple, endosser le rôle de policier de la politique budgétaire.

Ces batailles de pouvoir à l’intérieur du champ ont enfin contribué à la fermeture de ce (relativement petit) monde. Cette fermeture est partielle en ce sens que le champ est sujet à de multiples tentatives pour le contrôler et qu’il reste donc ouvert à plusieurs vents institutionnels, comme on vient de le voir. Mais la fermeture sociologique du champ est en même temps très élevée. La neutralisation allant de pair avec la spécialisation, les batailles deviennent de plus en plus complexes et de plus en plus minces, ce qui rend les enjeux difficiles à saisir en dehors du champ. Cela a pour effet que l’entrée et la navigation dans la « bulle bruxelloise » [Baisnée 2007 ; Busby 2013] à un coût sociologique important, mais cela entraîne aussi une exclusion relative des personnes hors champ. Cette clôture concerne aussi le personnel politique national et lui ouvre des marges pour choisir le récit qu’il veut, y compris en retraduisant les responsabilités qu’il a déléguées à ses mandataires sous la forme d’une responsabilité de l’UE ou de « Bruxelles », abstraite et qui lui serait extérieure. Ce phénomène de double jeu est analysé par bien des auteurs et dûment regretté par les élites du champ, pour lesquels les hommes politiques sont au contraire l’origine des problèmes [Ross 2011]. Mais elle crée aussi une distanciation objective des professionnels de la représentation politique en lieu et place de leur engagement supposé, rejouant à un autre niveau, dans le jeu européen, le fossé entre insiders et outsiders, « supranationalistes » et « intergouvernementaux », etc... Il en résulte un problème important pour la légitimation du champ, qui n’est guère contrebalancée par des politiques de légitimation et de communication, lesquelles paraissent assez faibles dans leurs effets, sinon peu adaptées à la structure sociologique des sociétés européennes et de leurs espaces publics [Marchetti 2004 ; Foret 2008]. Cette situation n’est du reste pas propre au professionnels de la politique, mais vaut pour la plupart des intermédiaires avec d’autres champs qui doivent dans une certaine mesure choisir entre devenir initiés ou rester à l’extérieur. Tout cela se répercute de différentes façons sur les effets sociaux et politiques de l’intégration.

 

 

À suivre

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Pour une prestation en français du directeur général Jean-Eric Paquet, voir en ligne.

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